El negocio norteamericano y la cicatera ayuda a la España de Franco (1953-1963)


 

En la actualidad, existe un justificado e interesante debate sobre la importancia real de la ayuda americana a España. Sin duda, es necesario llegar a un conocimiento preciso de lo que fue la ayuda. Sin embargo, por encima de diferencias en las estimaciones de su volumen, lo que nunca debe olvidarse es la situación económica de nuestra nación en aquellos momentos.

imageMe atrevo a afirmar que existiría un amplio consenso en considerar la película de Luis García Berlanga «Bienvenido Mr. Marshall», como una de las grandes obras del cine español. Se trata, en efecto, de una película enormemente divertida, aunque también amarga, en la que demostraron su gran oficio actores clásicos del cine español como José Isbert y Manolo Morán.

imageCómo olvidar las imágenes desoladoras de aquella comitiva de los americanos pasando velozmente de largo por un pueblo que había hecho una quimera de la llegada de los nuevos y ricos amigos que traerían una prosperidad económica que nunca llegaría.

Un pueblo que, tras la decepción, volvía, al día siguiente, a su rutina y a su atraso.

Evidentemente, la película de Berlanga ni es, ni tenía por qué serlo, una lección de historia económica. Berlanga, como corresponde, es menos riguroso aunque mucho más divertido que los profesores de historia económica. Sin embargo, sus imágenes nos pueden servir para situar, inicialmente, y de forma sintética, la realidad histórica de lo que fue la llegada de los americanos a España a partir del Pacto de Madrid de 1953. La llegada de los americanos fue un hecho real de una importancia extraordinaria para nuestra historia y para nuestra economía. Y tras su llegada, a diferencia del imaginario pueblo de Berlanga, España no permaneció como antes, cambió de forma decisiva. Destacaré, como consecuencias fundamentales derivadas de los acuerdos con los EE. UU. las siguientes: la magnitud relativa de la ayuda, la estabilidad que los acuerdos proporcionaron a la España de Franco y la introducción de elementos de racionalización económica.

imageMe serviré, por segunda y última vez, de las imágenes cinematográficas: las de esta sí, definitivamente excelente, triste y amarga película  «Surcos» (1951) de José Antonio Nieves Conde. Una película que refleja, con enorme realismo, la dureza de una España terriblemente pobre, en la que la gente emigraba a las ciudades en unas condiciones dificilísimas, en la que los estraperlistas hacían fortuna a costa de la miseria de la mayoría.

Cuando he vuelto a ver «Surcos», ya de mayor, me he sorprendido de que esta película no hubiera sido censurada en su totalidad. Para aquella España atrasada y mísera, la llegada de los americanos, como comentó el maestro Joan Sardà i Dexeus fue como la lluvia para un campo sediento.

La España de los años cuarenta

La España de los años cuarenta fue, en efecto, como dijo Sardá, una España sedienta y, más aún, hambrienta. Dejaré a un lado la situación política y social y las secuelas de la guerra civil, aunque conviene recordar que esta década constituye, sin lugar a dudas, el período más negativo de nuestra historia reciente. Con permiso de la deriva político social que nos está tocando sufrir en la actualidad.

En lo económico, como han destacado todos los especialistas del período, los años cuarenta son el principal período de retraso económico de la historia contemporánea de España. La posguerra española se caracterizó por una recuperación lentísima, sin parangón con lo que sucedió en los países europeos que habían participado en la Segunda Guerra Mundial, cuya recuperación posbélica fue mucho más rápida, a pesar de haber sufrido daños mayores. España pagó con una prolongada crisis y una recuperación lenta la posición política y los errores de la política económica del régimen franquista. En lo político, el alineamiento de Franco con las potencias del Eje y la hostilidad hacia los aliados, incluso con la intervención militar contra la URSS, granjeó, como era natural, la antipatía de las potencias democráticas hacia el régimen del Caudillo.

imageLa consecuencia fue que, acabada la Segunda Guerra Mundial, España se encontró aislada y se vio privada de la generosa ayuda norteamericana que, con el nombre de Plan Marshall, recibieron la mayor parte de los países europeos.

Pero el problema de la recuperación económica no fue sólo debido al aislamiento de la España de Franco. Los especialistas en la historia de este período están de acuerdo en señalar que el estancamiento económico de España, durante los años cuarenta, se debió, esencialmente, a los graves errores de la política económica de los gobiernos de Franco. De manera muy sintética expondré cuáles fueron los objetivos económicos fundamentales de aquellos gobiernos, las principales líneas de política económica y una explicación de porqué el programa económico del primer franquismo estaba condenado al fracaso.

Para los dirigentes franquistas el objetivo económico central fue el de lograr la industrialización de la nación. El objetivo podía ser correcto, el problema se planteó en la forma de conseguirlo. Se trató de forzar un proceso de industrialización en un marco de autarquía económica, sacrificando el desarrollo de los demás sectores. La industrialización autárquica suponía cerrar paulatinamente el comercio exterior, sustituyendo las importaciones por producción nacional. Los esfuerzos del régimen se dirigieron en ese sentido. El resultado de la política autárquica llevada a cabo en España durante los años cuarenta fue, como no podía resultar de otra manera, un desastre sin paliativos. El objetivo de la industrialización autárquica se encontró con dificultades insalvables en los terrenos tecnológico y energético, entre otros. En realidad, ningún economista serio defenderá en ningún lugar del mundo civilizado posiciones autárquicas. La idea de que los países ganan con el comercio estaba plenamente consolidada en el análisis económico desde hacía siglos, aún cuando el recurso al proteccionismo comercial se había generalizado durante la gran depresión de los años treinta.

imageConsidero importante resaltar algunas de las manifestaciones concretas de este desastre económico. La más visible y dolorosa fue la gravísima escasez de materias primas y productos de todo tipo, especialmente alimenticios, que tuvieron que sufrir la mayor parte de los españoles durante los años cuarenta.

El racionamiento, el hambre y el mercado negro son los rasgos dominantes de la España de la larga posguerra. A finales de la década de los cuarenta la situación era cada vez más difícil. Conviene recordar que los niveles alimenticios de 1935 no se alcanzarían de nuevo hasta bien entrados los años cincuenta. Y para colmo de males, en 1949, Argentina dejaba de enviar trigo a España como consecuencia de las deudas contraías e impagadas por el gobierno de Franco.

La evolución de la posición de EE. UU. en relación a España

Los aliados, y en particular los EE. UU., habían intentado conseguir un cambio de actitud de Franco durante la Segunda Guerra Mundial, ofreciendo distintas vías de ayuda y cooperación económica. De hecho, la ayuda de empresas norteamericanas como la petrolera Texaco o la Standard Oil había sido fundamental para el bando nacional durante la Guerra Civil. Sin embargo, Franco se mantuvo leal a sus socios Hitler y Mussolini.

imageFinalizada la guerra, la posición de Franco, como es conocido, era muy débil en el plano internacional. España no sólo no había sido neutral, sino que había combatido activamente contra uno de los países aliados ahora victoriosos. Como consecuencia, nuestra nación se vio marginada de los organismos internacionales –no ingresaría en Naciones Unidas hasta 1955– y de los planes de recuperación posbélica y, más concretamente, del denominado Plan Marshall. La actitud de Franco, ante la hostilidad internacional, fue la de esperar. Algunos panegiristas han interpretado esta actitud como una muestra evidente de su sabiduría, prudencia y gran visión de futuro. En realidad a Franco no le quedaba otra salida qué esperar si quería mantenerse en el poder, y sabia que la euforia de la victoria compartida por los aliados pronto se tornaría en enemistad en lo referente a las relaciones soviético-americanas, dos potencias antagonistas con ideologías situadas en las antípodas.

Para el gobierno y la opinión pública norteamericana el gobierno español carecía de legitimidad. De manera particular así lo pensaba el presidente Harry S. Truman, persona muy religiosa por cierto, tenía una clara antipatía hacia Franco, al que asimilaba con Hitler y Mussolini, y hacia su sistema político, entre otras razones, por la posición fuertemente cerrada del régimen en materia de falta de libertad religiosa. Las perspectivas para el Caudillo no eran, ciertamente, muy favorables.

Sin embargo, había merecido la pena la calculada y paciente, espera de Franco, las circunstancias internacionales empezaron a cambiar en un sentido muy positivo para España. Los dos principales antiguos aliados, los EE. UU. y la URSS, empezaron, muy pronto, a mostrar graves diferencias que condujeron a una ruptura y al comienzo de lo que pasó a denominarse guerra fría. En los EE. UU. el comunismo y la amenaza comunista se convirtieron pronto en el gran enemigo nacional. En estas nuevas circunstancias el régimen de Franco podía empezar a hacer valer el principal de sus activos: su anticomunismo. Poco a poco, en los EE. UU., la opinión sobre cual debía de ser la actitud hacia España fue cambiando. Se fue abriendo paso la idea de que España merecía un mejor trato.
imagePodemos situar en 1947 el comienzo de este cambio. En este año, en efecto, se elaboró el Informe Kennan, redactado por el consejero George Frost Kennan que recibiría la aprobación del Presidente y del Departamento de Estado.

Este Informe propiciaba un acercamiento a España sin cuestionar la continuidad de Franco, aunque exigiendo reformas liberalizadoras. Para España se abría una magnífica oportunidad para salir de la grave situación económica en la que se encontraba, integrándose en los planes de recuperación económica.

En el cambio de actitud de los EE. UU. confluyeron políticos conservadores, sectores católicos norteamericanos simpatizantes de Franco, políticos ‘pragmáticos’ y representantes de importantes sectores económicos, como aquéllos que veían que con el aislamiento perdían oportunidades de negocio y, fundamentalmente, los que veían en España una pieza más del arco defensivo que los EE. UU. estaban construyendo en torno a la URSS. Sin embargo, a pesar de ese consenso que ganaba terreno paulatinamente, la posición del gobierno norteamericano no variaba en sus exigencias democratizadoras. Truman se mantenía firme en su actitud.

Las circunstancias internacionales dieron nuevos giros a favor de Franco. En 1949 Mao Zedong triunfaba en la Guerra Civil china y la Unión Soviética detonaba su primera bomba atómica. En junio de 1950 se desencadenaba una ofensiva militar comunista en Corea y comenzaba un conflicto que agrandaba el creciente anticomunismo norteamericano.

La fiebre anticomunista, el macartismo, y la Guerra de Corea revalorizaron la posición política y estratégica de España. Cada vez resultaba de más interés para EE. UU. conseguir acuerdos con España y, más concretamente, acuerdos militares. La hora de los pragmáticos en uno y otro país había llegado. Para EE. UU. se trataba de conseguir bases militares, para Franco obtener ayuda económica y militar, y, sobre todo, el reconocimiento internacional del Régimen. Tan sólo dos meses después del comienzo de la Guerra de Corea, EE. UU. concedía a España un crédito de 62,5 millones de dólares, a los que seguirían otros créditos y ayudas alimenticias y, lo que es más importante, los EE. UU. se ponían en cabeza de los países que en la ONU pedían la derogación de la resolución que en 1946 había supuesto el boicot diplomático a España. Incluso, el propio Truman, a partir de 1951, empezó a rebajar sus exigencias democratizadoras. No obstante, la actitud cerrada de Franco impidió el éxito de esta política de acercamiento. En abril de 1952 comenzaron, formalmente, las negociaciones entre España y los EE. UU. para alcanzar un acuerdo de defensa y económico, negociaciones que resultaron muy duras.

imageEl último obstáculo se superó con la victoria electoral de Eisenhower en noviembre de 1952. Cuando el general venció en las elecciones presidenciales norteamericanas el camino para el entendimiento quedó, por fin, definitivamente libre. Sin embargo, algunas circunstancias accidentales, como el inesperado y repentino fallecimiento del almirante Forrest P. Sherman, una semana después de entrevistarse con Franco, y la posición del Caudillo, que pretendía sacar el mayor beneficio posible de los acuerdos, sin cambiar la esencia de su sistema político, dificultaron el ritmo de las negociaciones y la firma final del acuerdo.

En qué consistió la ayuda americana

imageEl 26 de septiembre de 1953 se firmaba, finalmente, el denominado Pacto de Madrid. Los acuerdos con los EE. UU. llegaban, conviene recordarlo, tras la firma de un nuevo Concordato con el Vaticano, lo que representaba un doble reconocimiento internacional del gobierno de Franco. El Pacto contenía tres acuerdos bilaterales: de defensa mutua, de cooperación económica y de asistencia técnica.

En lo sustancial, los EE. UU. lograban su objetivo de poder instalar una serie de bases militares en territorio español, a cambio de una ayuda económica que, y éste es un elemento sorprendente del Pacto, quedaba sin determinar. De hecho, al día de hoy, todavía no existe un acuerdo entre los investigadores sobre la cifra total de la ayuda americana, cuestión sobre la que volveré más adelante. El gobierno español se comprometía, además, a introducir medidas económicas liberalizadoras y a poner fin a la política económica autárquica.

España recibió ayuda económica norteamericana a través de tres canales diferentes: la ayuda propiamente dicha, los fondos de la Ley Pública 480 y los provenientes de la llamada Enmienda McCarran. Es muy importante esta diferenciación ya que los fondos recibidos llegaban en condiciones muy distintas. Lo primero que hay que destacar es el carácter de la ayuda, en qué consistía exactamente la ayuda americana. Los fondos de la ayuda no eran, como muchas veces se piensa, donaciones a fondo perdido. Tampoco eran, en su totalidad, préstamos. Se trataba de una mezcla de ambos, eran en parte préstamos y en parte donaciones. image

En el caso de nuestro país una buena parte de la ayuda americana consistió en la concesión de préstamos con interés. Encontramos aquí una primera diferencia importante con el Plan Marshall. Las ayudas recibidas por los países europeos occidentales, bajo la cobertura de dicho Plan, fueron, en su mayoría, donaciones.

El trato que recibió España fue, en este sentido, peor que el que recibió Italia, Alemania o Francia, cosa, por lo demás, comprensible dados los antecedentes a los que hemos hecho referencia anteriormente.

Otra faceta a destacar de la ayuda es que generaba lo que se denominaban «fondos de contrapartida». Estos fondos eran el valor en pesetas del importe en dólares de la ayuda. El gobierno español tenía que poner a disposición del gobierno de los EE. UU. una parte de los fondos procedentes de la ayuda, en pesetas, para atender los gastos del gobierno norteamericano en España, gastos entre los cuales destacaban los relativos a la construcción de las bases. Es decir, parte de la ayuda americana fue destinada a atender las necesidades militares y económicas de los norteamericanos en nuestro país. En lo que concierne a la ayuda propiamente dicha, el 60 por ciento de los fondos de contrapartida correspondían al gobierno norteamericano para financiar la construcción de las bases militares. Otro 10 por ciento se asignaba también al gobierno norteamericano para atender a sus gastos administrativos en España. El 30 por ciento restante, finalmente, correspondía al gobierno español, con carácter de donación, para ser invertido en transportes, comunicaciones e industrias defensivas con la aprobación de las autoridades norteamericanas. A partir de 1958-59 la distribución de los fondos mejoró sustancialmente en favor de España (hasta el 90 por ciento), así como en la libertad concedida al gobierno para su utilización.

imageLos fondos de contrapartida generados por la Enmienda McCarran se distribuyeron de la forma siguiente: un 80 por ciento para el gobierno español y un 20 por ciento para los norteamericanos. Sin embargo, a diferencia de lo que sucedía con la ayuda, de la cantidad asignada a España sólo era donación el 43,63 por ciento, siendo el 36,36 por ciento restante, un préstamo. En relación a la Ley Pública 480 su distribución fue aproximadamente igualitaria y la parte correspondiente a España tuvo, también, carácter de préstamo.

Otro rasgo de la ayuda era su carácter condicionado. No se trataba de fondos sobre los cuales el gobierno español tuviera plena libertad para su utilización. Parte de la ayuda, como la totalidad de las donaciones y buena parte de los préstamos, se organizó fundamentalmente en función de los propios intereses norteamericanos. Así sucedió con las donaciones de productos alimenticios y con los préstamos concedidos para la compra de productos agrícolas, que permitieron dar salida a excedentes agrarios norteamericanos, particularmente a excedentes de algodón. Por lo demás, los programas concretos de importaciones se gestionaron de manera poco transparente por lo que dieron lugar a favoritismos y a la queja de las autoridades norteamericanas.

También estaba limitada la libertad del gobierno español para emplear los fondos generados por la ayuda, el gobierno tenía que consensuar con las autoridades americanas el destino de los fondos y los programas de inversión que se ejecutarían con los mismos.

imageFinalmente, hay que referirse a la cuantía de la ayuda. Como ya he señalado, no disponemos de unas cifras definitivas del volumen total de la ayuda americana. Existen, incluso, discrepancias a la hora de clasificar como ayuda oficial algunas donaciones que tuvieron carácter privado como las de alimentos, por valor de 129,4 millones de dólares, procedentes de organizaciones católicas norteamericanas (National Catholic Welfare Conference), que se distribuyeron en España por Cáritas. Al respecto, y haciendo un pequeño paréntesis, recuerdo, perfectamente, como en el patio de mi colegio nos repartían, en la hora del recreo, leche caliente y trozos de queso procedentes de la ayuda americana.

imageLa leche la elaboraban con leche en polvo y tenía un extraño sabor, pero en los fríos inviernos de los años cincuenta, se agradecía. El queso venía en unas grandes latas cilíndricas que llevaban el emblema de la ayuda: dos manos estrechándose con el fondo de la bandera norteamericana. El queso era excelente, o al menos a mí me lo parecía, y así ha quedado gravado en mi memoria.

Volviendo al tema, señalaré que, a pesar de las discrepancias en lo concermente al volumen total de la ayuda, podemos situarla en el entorno de los 1.500 millones de dólares entre 1953 y 1963. Los productos agrícolas, las materias primas y la maquinaria constituyeron sus principales renglones. Como producto individual cabe destacar el algodón, no sólo por su importancia cuantitativa sino porque representaba el éxito de las presiones de los cultivadores algodoneros americanos favorables al entendimiento con Franco para resolver sus problemas de excedentes. Representaba, igualmente, el final de las pretensiones autárquicas en materia de producción algodonera. ¿Era mucho o era poco? Sin duda es complejo responder a esta pregunta. Depende con que lo comparemos. Era una ayuda pequeña si la comparamos con la ayuda que recibió Francia, Gran Bretaña, Alemania, Italia, Bélgica, Holanda… procedente del Plan Marshall, que podemos estimar 2,5 veces mayor en promedio. Era también pequeña si pensamos en las grandes necesidades de la economía española. Era pequeña si la comparamos con el volumen total de las importaciones (tan sólo un 8 por ciento de las correspondientes a este período). Y era, definitivamente escasa, si pensamos en las contrapartidas de carácter militar que llevaba aparejada. Incluso, el propio gobierno español la consideró reducida. Sin embargo, si recordamos la expresión de J. Sardá podemos ver otra faceta de la ayuda: “regó España como la lluvia un campo sediento.” En efecto, si bien el montante total de la ayuda no fue elevado, en términos comparativos, su importancia relativa, dada la situación de la economía española, fue estimable.

Los Pactos, por otra parte, obligaban al gobierno español a introducir medidas liberalizadoras en la economía española. Se trataba, en resumen, de desmontar el enorme aparato intervencionista que se había construido durante los años cuarenta. En realidad, a partir del cambio de gobierno de junio de 1951, la política económica española había iniciado, bajo la influencia norteamericana, un giro moderadamente liberalizador. La ayuda y los compromisos de los Pactos tendrían que haber reforzado ese movimiento, sin embargo, lo cierto es que el proceso reformista careció del impulso necesario. Las resistencias derivadas de los intereses creados y los temores a los cambios frenaron el necesario proceso de liberalización y de apertura. Buena parte de los organismos económicos creados en la época autárquica, como el Instituto Nacional de Industria o el Servicio Nacional del Trigo, siguieron en pie, aunque es cierto que sufrieron leves reformas. El sector exterior y la política cambiaria siguieron sometidos a un rígido control. El sector bancario permaneció inmutable y no se emprendió ninguna reforma seria en el campo fiscal.

El movimiento liberalizador se agotó pronto y sólo ante el inminente colapso de la economía española se abordó, a instancias de los organismos económicos internacionales, un nuevo y serio proyecto de liberalización y apertura económica en 1959, que conocemos como el Plan de Estabilización, en el que ya tuvieron un papel protagonista algunos destacados economistas españoles.

La vertiente política de la ayuda

Conviene, en este momento, ampliar nuestro punto de mira sobre esta cuestión. He venido hablando de la ayuda americana en un sentido bastante estricto: préstamos, donaciones, fondos de contrapartida para los gobiernos español y norteamericano. En realidad, lo más importante del Pacto de Madrid no fue la ayuda económica. Lo más importante del Pacto fue su componente político y militar. Políticamente, el Pacto de Madrid suponía la plena integración del régimen de Franco en la comunidad internacional de la mano, nada menos, que de la primera potencia mundial. Este reconocimiento político tuvo unos efectos económicos difíciles de cuantificar y de precisar pero, sin duda, extraordinarios. Suponía una garantía de estabilidad y confianza que es la primera exigencia para el normal desenvolvimiento de las inversiones y del crecimiento económico. Suponía la forma de legitimar un régimen que hasta ese momento había recibido la repulsa y la condena de la comunidad internacional.

imageEl abrazo de Eisenhower a Franco tenía, en sí mismo, un inmenso valor económico. Por eso mismo la contrapartida que España tuvo que ofrecer fue muy alta.

Como contrapartida a la aceptación de su persona y de su régimen, Franco tuvo que aceptar que los EE. UU. construyeran una serie de bases militares, que implicaban de forma automática, dos potenciales peligros para nuestra nación. El primero, el peligro de un accidente derivado de las armas nucleares que los norteamericanos transportaron e instalaron en España, como ocurrió, sin consecuencias demasiado graves, con el accidente de Palomares. El segundo peligro fue que, para la URSS, España se convirtió en un objetivo militar. En el caso de que hubiera estallado un conflicto entre las dos superpotencias, como estuvo a punto de suceder, España habría sufrido unas gravísimas consecuencias. Aunque en los acuerdos se evitara, como es lógico, cualquier referencia al enemigo soviético, era evidente el destinatario de los acuerdos. El propio Nikita Kruchev hacía referencia, en 1963, al graje peligro en el que estaría España, en el caso de una guerra nuclear, por la presencia de bases norteamericanas.

 

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Compendio
BARCIELA LÓPEZ, C. (2000) La ayuda americana a España (1953-1963) Universidad de Alicante.

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